Innovación

Seúl está continuamente revisando su programa de presupuesto participativo (PP) para dar a los residentes un papel más importante en el establecimiento de estrategias, reconociendo que el presupuesto participativo tiende a ser más consultivo que colaborativo. "Cuando decimos que institucionalizamos la participación cívica, hay que dar más autoridad a los ciudadanos en términos de planificación y presupuesto", dijo el Director de la Oficina de Innovación de Seúl, Jun Hyo Kwan Jun. "Vamos a reforzar el poder de los ciudadanos en la planificación del presupuesto." Bajo un modelo "tradicional" de presupuesto participativo, que Seúl adoptó en 2012, los ciudadanos pueden proponer ideas, servir en los comités de revisión y votar por sus proyectos favoritos. Pero el poder de crear estrategias, establecer prioridades y desarrollar e implementar propuestas de proyectos ha permanecido en manos de los funcionarios de la ciudad y de los funcionarios públicos. Por lo tanto, los grupos de la sociedad civil, incluido un laboratorio de ideas del Instituto de Seúl de la ciudad, desarrollaron un nuevo modelo de presupuestación participativa, en el que el público puede participar más activamente en el desarrollo y la elaboración de propuestas de gasto, desde la idea hasta la ejecución. Las características del nuevo modelo incluyen crear un proceso de revisión de propuestas más estructurado y colaborativo, de modo que las propuestas no profesionales puedan convertirse en proyectos viables; y apoyar los procesos de co-creación de planes de innovación a nivel de distrito, incluyendo asesores ciudadanos remunerados. Este nuevo modelo se está probando, adaptando e iterando en varios distritos junto con la presupuestación participativa "tradicional", y las experiencias iniciales sugieren que es el más adecuado para los grupos de la sociedad civil que cuentan con los conocimientos especializados y la energía necesarios para hacer frente a problemas complejos a través de los mecanismos de la administración pública. Seúl también ha experimentado con recursos humanos y marketing en torno al presupuesto participativo. Por ejemplo, durante todo el año una "Escuela de Presupuestos Participativos" identifica y prepara a cientos de residentes para que formen parte de un comité residente, y se reservan algunos cupos con el fin de garantizar una diversidad representativa de puntos de vista. Algunos estudiantes han sustituido el tiempo de clases para participar en las reuniones del comité, añadiendo una perspectiva juvenil. Entre los deberes del comité también se ha añadido la sensibilización en el vecindario con el fin de promover la presentación de propuestas y la votación.  

Desafío democrático

Involucrar a los residentes en el trabajo del gobierno es un principio fundamental del compromiso democrático. Pero el trabajo del gobierno también es técnico, complejo y a menudo tedioso; participar en él con éxito requiere capacitación y tiempo. Se debe facultar a los residentes para que aporten ideas y den orientación de manera que se aprovechen e integren con la labor de los funcionarios públicos profesionales, a fin de optimizar el tiempo y los conocimientos especializados de ambas partes.

¿Cómo lo hicieron?

El Gobierno Metropolitano de Seúl comenzó a implementar el presupuesto participativo (PP) en 2012, durante la primera administración del alcalde Won-soon Park, como uno de los muchos programas diseñados para delegar la autoridad de la agencia y la toma de decisiones hacia la sociedad civil y a los ciudadanos. El modelo era relativamente sencillo, construido en base al modelo de Porto Alegre. Pero después de algunos años de funcionamiento, los grupos de la sociedad civil y los investigadores comenzaron a plantear preocupaciones sobre si el programa realmente estaba dando a los ciudadanos una voz más fuerte, y presentaron ideas sobre cómo mejorarlo. Así que la historia se desarrolló en tres actos: los primeros años, la identificación de las deficiencias del programa y la prueba de nuevas estructuras y mecanismos:

Presupuesto Participativo 1.0

• Proceso:
  • Los ciudadanos hacen propuestas, por Internet o por otros canales presenciales, para proyectos que consideran que deben ser financiados. El proceso de presentación está abierto a todos los interesados, incluidos los residentes no permanentes (como los estudiantes) o los viajeros diarios que trabajan en Seúl, pero viven en otro lugar.
  • Las propuestas se envían a los funcionarios gubernamentales competentes y encargados, que evalúan su idoneidad y viabilidad.
  • Las propuestas aprobadas por el personal van a un comité de presupuestación participativa, compuesto por 300 ciudadanos, para su revisión adicional.
  • Los ciudadanos votan por sus proyectos favoritos.
• Formación: Seúl lanzó una "escuela" de presupuesto participativo que funciona todo el año para capacitar a los residentes sobre el programa y la estructura del gobierno de la ciudad. Cualquier ciudadano puede tomar el curso, y los ex-alumnos son seleccionados por sorteo para unirse al comité de ciudadanos de presupuesto participativo por un período de un año. Los miembros también reciben formación adicional sobre las funciones y responsabilidades de los subcomités, por ejemplo, la evaluación de proyectos. Son voluntarios, y reciben sólo un pequeño estipendio por reunión para los costos de transporte y alimentación.
• Presupuesto: Durante los primeros años del programa, se asignaron 35,000 millones de won ($USD) a nivel metropolitano y 15,000 millones de won a nivel de distrito.

Desafíos identificados

El presupuesto participativo tiene por objeto dar a los ciudadanos un poder real sobre los presupuestos, y la sociedad civil de Seúl estaba particularmente interesada en que los ciudadanos participaran en todo el proceso: desde la presentación de propuestas hasta la evaluación, la toma de decisiones y la ejecución. Sin embargo, las evaluaciones de los primeros tres años del programa de presupuesto participativo de Seúl identificaron las siguientes deficiencias:

• Subrepresentación. Los residentes que se ofrecen como voluntarios para el Presupuesto Participativo tienden a tener mucho tiempo libre y a tener conocimientos sobre el gobierno de la ciudad, por lo que los jóvenes, los residentes de bajos ingresos y otros grupos clave están subrepresentados.
• Exclusión en coyunturas críticas. Según el modelo original, el personal de la ciudad evalúa las propuestas presentadas por los ciudadanos, para determinar cuáles son apropiadas y factibles y pueden proceder a la revisión y votación de los ciudadanos. De este modo, un importante paso en la toma de decisiones queda fuera del alcance de los ciudadanos. Y después de que los ciudadanos votan los proyectos, los funcionarios de la ciudad son responsables de supervisar la implementación del presupuesto aprobado.
• Grandes barreras para propuestas exitosas. Según el modelo original, las ideas de proyectos de personas no expertas están en desventaja, debido a la fase de selección por parte del personal gubernamental. El personal no tiene la libertad de modificar la propuesta unilateralmente, por lo que normalmente la aprueba o la rechaza tal como se presentó. Esto agrava el desafío de la subrepresentación mencionado anteriormente y hace que sea menos probable que el presupuesto participativo dirija los fondos hacia las personas y comunidades menos favorecidas.
• Influencia política. Los ciudadanos tuvieron la oportunidad de proponer y financiar proyectos a nivel de distrito, a través de la oficina del distrito. Pero los investigadores concluyeron que, en algunos casos, los ciudadanos estaban siendo influenciados o presionados para presentar y aprobar propuestas basadas en las propias prioridades del gobierno del distrito.
• Escala. Los investigadores concluyeron que estructuralmente, la cantidad de dinero asignada al presupuesto participativo era demasiado pequeña (alrededor del 2 por ciento del presupuesto) y que las decisiones de gasto estaban demasiado predeterminadas debido a la naturaleza vertical del proceso presupuestario.

Presupuestación Participativa 2.0

En 2015-16, se desarrolló un modelo revisado de presupuestación participativa. Basado en parte en las recomendaciones de los investigadores y activistas cívicos del Instituto de Seúl, su objetivo es mejorar la estrategia de gobernanza descentralizada y colaborativa de la ciudad. "Necesitábamos un proceso más estructurado, para que los grupos de ciudadanos de las aldeas pudieran hacer oír su voz en la formulación de políticas", dijo Cho Kyung-Man, Director de la División de la Oficina de Innovación de Seúl. Este nuevo modelo se puso a prueba en 2016 y luego se amplió en 2017. Seúl tiene ahora un presupuesto participativo que se ejecuta en varias vías, administrado a través de dos oficinas diferentes, con presupuestos separados dependiendo de si los proyectos están a nivel de toda la ciudad, distrito o vecindario y si se utiliza el modelo 1.0 o 2.0. Se han introducido las siguientes innovaciones:

• Comités ciudadanos más representativos. Gracias a un gran número de voluntarios, a mediados de 2018, unos 2,000 residentes habían asistido a la escuela de presupuestación participativa - Seúl ha podido reservar cupos para asegurar que el comité de revisión tenga un equilibrio adecuado de género, grupos etáreos, regiones de la ciudad, etc. El gobierno metropolitano también introdujo escuelas móviles de PP (presupuesto participativo) para llegar a las organizaciones que trabajan con jóvenes, mujeres y personas con discapacidades.
• Desarrollo y evaluación de propuestas colaborativas. El comité residente tiene ahora una función deliberativa de evaluación y desarrollo de proyectos, y también supervisa el presupuesto de la ciudad. Un objetivo clave del modelo 2.0 es que los ciudadanos puedan presentar una idea en cualquier etapa de desarrollo, para reducir las barreras de entrada. El comité residente trabajará entonces con el autor y con expertos técnicos para evaluar la idea y convertirla, según sea necesario, en una propuesta viable de asignación presupuestaria. Se necesitan tres rondas de revisión durante tres o cuatro meses para que una idea esté lista para una votación pública. "Anteriormente, sólo manteníamos el proyecto tal y como estaba, rechazado o aprobado", dijo el Sr. Choi In Uk, Director Adjunto del Equipo de Cooperación Civil de la División de Presupuestos Participativos de la Oficina de Finanzas y Planificación. "El funcionamiento del sistema nos hizo darnos cuenta de que este no es el enfoque correcto. No podemos pedir a los ciudadanos que presenten una propuesta integral. Ahora estamos tratando de mejorar el proceso de evaluación. Los ciudadanos pueden proponer ideas muy simples, y nosotros podemos mejorar la idea". Los criterios de evaluación incluyen la eficacia del proyecto y su equidad e igualdad en términos de ubicación e impacto para los diferentes grupos sociales.
• Modelo de Innovación Social a nivel de distrito. Para asegurar que las voces de los residentes estén representadas en el presupuesto participativo a nivel de distrito, el gobierno metropolitano impulsará un modelo estructurado de innovación en el que los residentes del distrito se reúnan para identificar los temas más importantes y una agenda, y luego co-crear un plan local de innovación social con el gobierno del distrito. Los ciudadanos con experiencia y conocimientos pertinentes pueden ser contratados por la oficina de distrito como asesores locales de apoyo a la presupuestación participativa, un puesto que ya se ha cubierto en casi la mitad de los distritos.
• Marketing activo. La ciudad ha reconocido la necesidad de una difusión activa para fomentar la presentación de proyectos. "En general no recibimos muchas propuestas", dijo Choi. "Así que lanzamos una campaña de propuestas durante un mes - la mayoría de las propuestas se reciben durante ese mes."
• Difusión entre los votantes. Se agregó el voto presencial para 2018, a fin de complementar el sistema mVoting en línea. Los miembros del comité instalaron puestos en las oficinas de distrito, durante un período de votación prolongado de cuatro semanas, para dar publicidad al programa e invitar a la gente a emitir sus votos. Choi dijo que el personal de la ciudad se ha sorprendido por la dedicación de los miembros del comité al programa. "Cada vez que les hacemos un pedido difícil, ellos aceptan nuestra petición y se enorgullecen de lo que están haciendo", dijo Choi. Un voluntario ciudadano, que estaba participando en la campaña para conseguir votos en una oficina de distrito local, coincidió con esto. "Me di cuenta de que nosotros mismos estamos moldeando el gobierno de la ciudad, y estoy orgullosa de ello", dijo.

¿Cuál es el avance?

• En 2017, menos del 70 por ciento de los fondos reservados para proyectos en toda la ciudad bajo el modelo 2.0 estaban comprometidos. Pero puede tomar un tiempo para que las comunidades se involucren en el nuevo proceso -- basado en el número de propuestas presentadas en la primera mitad de 2018, el programa estaba en camino de comprometer casi todo el dinero disponible para el año.
• El modelo de innovación a nivel de distrito ha convertido al programa en una especie de "laboratorio de la democracia", ya que los diferentes distritos se involucran e implementan el presupuesto participativo a su manera.
• El programa ha tenido éxito en sacar a la luz problemas o necesidades específicas de poblaciones particulares. Por ejemplo, una de las propuestas planteaba la instalación de dispositivos de control remoto que ayudarían a los residentes con discapacidades a proteger sus hogares. El comité decidió aumentar el presupuesto solicitado para que dicho dispositivo pudiera ser instalado en todo Seúl, no sólo en el complejo del solicitante. Otra propuesta se refería a un camión que proporcionaría duchas móviles para las personas sin hogar. El autor solicitó apoyo personal para lanzar el proyecto, pero el comité decidió apoyar la iniciativa a una escala más amplia como un nuevo servicio social.
• El sistema de PP también ha generado ideas que luego se incorporan a programas más amplios o al presupuesto general; por ejemplo, el Centro de Ciudad Compartida se estableció originalmente a través de una propuesta de PP.

Consideraciones

Los funcionarios y observadores que han estado profundamente comprometidos con el programa notaron varios desafíos pendientes, algunos que son comunes a los programas de presupuestación participativa en general y otros que son específicos de Seúl:

• Compromiso burocrático. Un entrevistado señaló que las diferentes unidades de negocio del Gobierno Metropolitano tienen actitudes muy diferentes hacia el presupuesto participativo, dependiendo de la naturaleza de su trabajo. Por ejemplo, el departamento de parques tiende a ser extremadamente favorable a la toma de decisiones participativa, ya que mejorar los parques es una iniciativa popular y relativamente fácil de ejecutar. Por el contrario, los departamentos que se ocupan de las prestaciones sociales o de la política para mujeres y familias adoptan un enfoque más cauteloso con respecto a la participación ciudadana. La posibilidad de fracaso es un factor clave, en el que la carga recaería sobre los hombros del personal de la ciudad.
• Sesgos del proyecto. El presupuesto dirigido por los ciudadanos tiende a favorecer ciertos tipos de proyectos, por ejemplo, las pequeñas inversiones en infraestructura física. Algunos funcionarios de la ciudad atribuyeron esto al conservadurismo de los ciudadanos, es decir, que dudan en aprobar los proyectos de gran valor, los voluntarios que toman las decisiones prefieren distribuir los fondos entre muchos proyectos más pequeños. Pero esto ha llevado a lo que algunos consideran como un énfasis excesivo en las instalaciones en detrimento de los servicios.
• Beneficios para los organizados. El modelo de presupuestación participativa 2.0 está hecho a la medida de la sociedad civil organizada, que tiene la experiencia, la energía y la capacidad para identificar y abordar las cuestiones sociales. Según un entrevistado, los activistas de la sociedad civil han estado pensando en el tema que han elegido durante mucho tiempo, y ahora finalmente tienen la oportunidad de implementar iniciativas utilizando fondos de la ciudad. Por lo tanto, hay una demanda reprimida no sólo de hacer propuestas, sino de planificar y ejecutar proyectos junto con el gobierno de la ciudad. Esto fue el motor del modelo de presupuesto participativo 2.0 más estructurado. Pero como resultado, el nuevo modelo puede ser más intimidante para que los ciudadanos comunes y corrientes se comprometan con él, es decir, si en el modelo 1.0 pueden esencialmente proponer una idea y retirarse, en la versión 2.0 hay un proceso para hacer un seguimiento de la propuesta a través de su desarrollo e implementación.
• Fomentar la participación diversa. Si bien el programa ha introducido elementos para fomentar la participación de un conjunto más diverso de ciudadanos, las partes interesadas reconocen que se trata de un desafío permanente. El objetivo es estructurar e institucionalizar modelos de colaboración que permitan a los ciudadanos reunirse, debatir y desarrollar propuestas, algo sobre lo que Seúl está llevando a cabo múltiples experimentos.